我国可再生能源电力配额制度总体框架设计—-中国新能源网

内容提示:国家“十二五”规划纲要提出,2015年可再生能源占一次能源消费比重达11.4%目标。为实现这一约束性指标,国家将为可再生能源发展做出一系列制度创新。可再生能源发电配额制度便是其中之一。据能源局新能源和可再生能源司副司长梁志鹏透露,可再生能源配额制基本确定实施框架,可能在今年初实施。

澳门新葡新京888882,11月15日,国家能源局综合司下发征求《关于实行可再生能源电力配额制的通知》意见的函。此前,国家能源局综合司、国家发展改革委办公厅已于2018年3月、2018年9月两度就《可再生能源电力配额及考核办法》征求了意见。

     
 3月23日,国家能源局官网发布《可再生能源电力配额及考核办法(征求意见稿)》(简称“办法”)。

我国建立并实施可再生能源电力配额作为一项推动可再生能源发展的制度,其本身不仅仅包含对各类电力市场义务主体规定配额义务这样一项单一的规定。此外还包括合格技术的选择、义务承担主体的确定、配额指标的制定、证书制度、考核监管机制的建立等内容。要形成指标发布制度、指标分配制度、义务执行情况跟踪和报告制度、证书交易制度、义务考核监督制度、信息公告制度和奖励惩罚制度等。配额制其实是一套基于《可再生能源法》的关于可再生能源发展的政策体系。

记者独家获悉,可再生能源电力配额制设计思路已经成型。国家能源部门正研究制定《可再生能源电力配额管理办法》,解决可再生能源面临的发电、上网和市场消纳三大问题。

《通知》明确了可再生能源电力配额制将如何实施和可再生能源电力配额指标确定和配额完成量核算方法,同时公示了各省可再生能源电力总量配额指标及各省非水电可再生能源电力配额指标,分为约束性指标和激励性指标。

       
办法指出,在配额实施方面,各省级电网公司制定经营区域完成配额的实施方案,指导市场主体优先开展可再生能源电力交易,在市场机制无法保障可再生能源电力充分利用时,按照各省级人民政府批准的配额实施方案进行强制摊销。可再生能源电力配额制有效提升可再生能源电力生产和消费的积极性,作为以可再生能源利用指标为导向的能源发展目标管理的一部分,确保完成国家制定的非化石能源占能源消费比重到2020年和2030年分别达到15%和20%的目标,为可再生能源电力的健康可持续性发展提供制度性保障,推动能源系统朝向绿色低碳方向转型。

配额义务承担主体的确定

接近发改委的能源专家告诉记者,可再生能源配额制的基本思路是:国家对发电企业、电网企业、地方政府三大主体提出约束性的可再生能源电力配额要求。即,强制要求发电企业承担可再生能源发电义务,强制要求电网公司承担购电义务,强制要求电力消费者使用可再生能源发电义务。在制度设计上,允许配额指标交易流转,获取交易收入。

根据《通知》,2018年各地区配额完成情况不进行考核,随《通知》下达的2018年配额指标用于各地区自我核查,2020年配额指标用于指导各地区可再生能源发展。自2019年1月1日起正式进行配额考核,2019年度配额指标将于2019年第一季度另行发布。

       
该办法对我国可再生能源配额制的切实推行,及后续绿色电力证书强制约束交易的实施具有重要意义。今天,阳光时代环境与资源团队将为您解读办法征求意见稿的主要内容。

全球实行配额制的国家中,大多数承担主体为供电商。目前我国售电市场尚未完全放开,电网企业在售电市场中所占份额较大,从管理方面看,组织方式也较为清晰。根据实际国情和现有可再生能源面临的主要矛盾,目前征求意见稿方案选择由各省级人民政府负责制定本行政区域可再生能源电力配额指标实施方案和保障政策,督促本区域承担配额义务的市场主体完成配额指标。电网企业(国家电网公司和南网电网公司以及所属的省级电力公司,地方电网企业)负责组织经营区域内的市场主体完成区域可再生能源电力配额指标,对本经营区域完成配额指标进行监测和评估。各省级电力公司、地方电网企业、其他各类配售电企业(含社会资本投资的增量配电网企业)、拥有自备电厂的工业企业、参与电力市场交易的直购电用户等市场主体承担可再生能源电力配额义务的实施。其他相关政府部门、发电企业和电力用户应保障配额义务实施。

在配额任务完成的考核上,国家将以电力运行实际数据为基准,考评三大主体配额完成情况。

对于,可再生能源电力配额制的发布,有分析人士指出,可再生能源电力前期发展存在一定无序、过剩不均衡的问题,因此造成补贴、资源和投资的低效利用,所以推出配额制应该是在市场竞争的基础上增加了宏观调控的机制,以统筹规划引导可再生能源电力的合理发展。既可以规范可再生能源电力市场的乱象,也可以推动可再生能源电力提高在整体电力市场中的比例、加强绿色发展的基础。

       01配额制定

配额指标的确定

国家“十二五”规划纲要提出,2015年可再生能源占一次能源消费比重达11.4%目标。为实现这一约束性指标,国家将为可再生能源发展做出一系列制度创新。可再生能源发电配额制度便是其中之一。据能源局新能源和可再生能源司副司长梁志鹏透露,可再生能源配额制基本确定实施框架,可能在今年初实施。

配额制推动宏观调控微观竞争

       1. 可再生能源电力配额=
可再生能源电力总量配额(总量配额)+非水电可再生能源电力配额(非水电配额)

配额指标是具有约束性的指标。有绝对量和相对量两种。绝对量一般选择装机容量或者发电量,而相对量可以选择可再生能源装机容量占总装机容量的百分比表示,也可以选择可再生能源发电量占总发电量百分比来表示。考虑到未来我国经济及能源发展的双重不确定性,为确保非化石能源发展目标的实现,政策实际执行以相对量为基础,规定配额义务承担主体应在其全社会总电力消费中包含确定比例的可再生能源电力。配额指标的确定应遵循以下原则:

强制规定“三大主体”配额义务

为促进可再生能源开发利用,保障实现2020、2030年非化石能源占一次能源消费比重分别达到15%、20%的能源发展战略目标,国家能源局相继于2016年2月29日出台《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见(国能新能〔2016〕54号)》,2018年3月23日国家能源局曾经发布《可再生能源电力配额及考核办法》第一版,9月13日,国家能源局发布《可再生能源电力配额及考核办法》第二版,而11月15日,发布的《关于实行可再生能源电力配额制的通知》已经是第三版。

我国可再生能源电力配额制度总体框架设计—-中国新能源网。       注:总量配额:计入常规水电和非水可再电力消费量;

一是配额指标与非化石能源国家发展目标相协调;

可再生能源配额制是一个国家或者地区政府用法律形式对可再生能源发电的市场份额做出强制性规定,在总电力中必须有规定比例的电力来自可再生能源。

《通知》明确,可再生能源电力配额是按省级行政区域对电力消费规定应达到的可再生能源比重指标,包括可再生能源电力总量配额和非水电可再生能源电力配额。满足总量配额的可再生能源电力包括全部可再生能源发电种类,满足非水电配额的可再生能源电力包括除水电以外的其他可再生能源发电种类。

        非水电配额:计入海上风电、陆上风电、生物质能发电、太阳能光伏发
电、太阳能光热发电、城市固体垃圾发电、地热发电、海洋能发电等不含水电的可再生能源电力消费量.

二是配额指标应与基于实际可再生能源电力建设和运行情况;

根据国家能源部门的整体设计思路,纳入配额管理的范围的主要是并网的非水可再生能源发电,包括风电、太阳能发电、生物质发电、地热发电、海洋能发电等。原因是,水电技术和产业发展已相当成熟,可以按照国家计划执行即可,不需要特殊的政策支持。

对各省级行政区域规定的应达到的最低可再生能源比重指标为约束性指标,按超过约束性指标10%确定激励性指标。各省级行政区域的配额指标的确定,由各省自行测算并报送国务院能源主管部门,每年申报一次。国务院能源主管部门组织第三方机构对各省级行政区域申报的年度可再生能源电力配额指标进行评估后予以批准。

        2.
此前《解决弃水弃风弃光问题实施方案》曾提出:“各类电力相关市场主体共同承担促进可再生能源利用的责任,各省级电网企业及其他地方电网企业、配售电企业(含社会资本投资的增量配电网企业、自备电厂)负责完成本供电区域内可再生能源电力配额。”

三是配额指标应有利于培育战略性新兴产业发展;

在可再生能源发电配额主体选择上,国家能源部门将电网企业作为可再生能源电力配额的实施主体;将一定规模的发电投资企业作为可再生能源发电配额义务主体,保证电网企业电力供应。

各省级人民政府作为配额的责任主体,按年度组织制定本省可再生能源电力配额实施方案,包括年度配额指标及配额分配、配额实施工作机制、配额履约方式、考核方式等。值得注意的是,《通知》对未完成配额的市场主体不再明确罚款的核算办法,而是改为“依法依规予以处罚,将其列入不良信用记录,予以联合惩戒”。

       
本次办法则明确规定:承担配额义务的市场主体包括省级电网企业、其他各类配售电企业(含社会资本投资的增量配电网企业)、拥有自备电厂的工业企业、参与电力市场交易的直购电用户等.

四是配额指标应与国家解决弃水弃风弃光问题实施方案目标相衔接。

为保证可再生能源电力合理消纳,将各省政府作为可再生能源电力配额消费义务的行政责任主体。其工作任务是,落实完成配额的实施方案,协调督促各省级电网企业完成配额指标。

另外,通知中明确了各类从事售电业务的企业及所有电力消费者共同履行可再生能源电力配额义务。各类售电公司(含电网企业售电部分,以下同)、参与电力直接交易的电力用户和拥有自备电厂的企业接受配额考核。通俗的讲,生产商不承担义务,所有中间商和消费者承担义务,但义务归义务,不考核,独立考核的只有售电公司,参与电力直接交易的电力用户和拥有自备电厂的企业。

        注:“拥有燃煤自备发电机组的企业需承担高于省级区域的配额指标”。

国务院能源主管部门根据国家提出的非化石能源占比要求和能源发展规划,在统筹考虑各地区可再生能源资源、电力消费和年度建设计划的制定、全国重大可再生能源基地建设情况、跨省跨区输电通道容量和本地的电力供需情况等因素,按年度滚动制定并公布各省级行政区域分年度的全社会用电量中可再生能源电力消费总量和非水可再生能源电力消费量的最低比重指标,并按年度对配额完成情况开展监测、评价和考核。

配额主体确定后,国家能源主管部门对各省提出可再生能源电力配额指标并进行考核。

虽然,政策出台,并未实施,但有企业人士提出担忧,所谓的配额未来将会与可再生能源电力市场化相矛盾。“其实大可不必,因为,配额应该是根据当地风光热资源的现实条件,以及上网等基础设施条件来确定配额,这就是所谓的,‘宏观调控、微观竞争’,不过,这些还都是理论上好的方向,还要看具体落地执行情况。”

        3. 可再生能源电力消费量=
从可再发电企业直接购入并消纳的可再生电量+ 自发自用的可再生能源电量 +
从其他主体购入并消纳的可再电量

关于配额指标的分配

在考核方式上,国务院能源主管部门会同监察、统计、审计等部门,以及国资委、国家电监会等机构对省级政府、电网企业、电力投资企业配额指标完成情况进行综合评价,根据结果进行相应惩罚。

新能源企业称有利于市场化

       
注:向其他主体售出的可再电量计入购入企业的可再消费量中,不计算在售出企业。

可再生能源电力配额目标必须落实到各类义务主体才能实现,而我国的国情决定了在国家目标和实际配额义务主体之间必须要有适当的层级承担中间目标。从国家到省级政府动态分解配额目标,由省级政府管理一个省区域内的配额目标和行动是必需的。

同时,配额指标的完成情况将相应纳入省级政府考核体系、电网企业考核体系、发电企业考核体系。各省配额指标的实施方案,国家级电网企业对所属全部省级电网企业完成配额负责。

而对于发电企业来说,可再生能源电力配额有意味着什么呢?

        02 配额实施

将国家整体目标分解到各省的基本原则是促进国家非化石能源发展目标高效率、高质量地完成。由于我国各地可再生能源资源禀赋、各省未来经济发展模式、发展速度、能源和电力消费消耗,可再生能源发展也将有所差别,因此从国家向各省分解可再生能源电力消纳目标也需要按照综合考虑“消纳能力、发展潜力、电网布局”的思路区别对待,对于不同发展类型的省份应当采用不同的指标分配方案。

我国可再生能源配额制度借鉴国外经验。公开信息显示,英、美、澳大利亚、意大利等国家也都实施了强制性可再生能源电力配额制。英国对电力运营商销售可再生能源电力提出强制份额要求,2011年为12.4%。

有光伏企业表示,这一政策的实施,一方面可以缓解光伏发电的消纳问题,甚至可以与供电公司议价,适当提高光伏发电的收购价格;另一方面刺激了用电大户的自投自建安装光伏的热情。而对于分布式和户用光伏来说,电网公司会对风电光伏的投建、并网和消纳更加友好,不管是对安装分布式光伏的企业,还是对安装户用光伏的业主,电网公司都会转变成“发自心底”鼓励的态度。配额制加速了可再生能源的市场化交易,分布式光伏和户用光伏会搭乘电力市场化交易的快车,加速实现平价上网。

       1. 实施主体:

征求意见稿结合各省电力供需形势、2018年各省用电负荷预测以及市场交易情况,提出了各省2018年度可再生能能源电力消费总量和非水电可再生能源电力消费量应占全社会用电量的两个比重指标,作为对其考核的配额指标。后续各年度的配额指标在当年第一季度专门发文明确。为指导各地区合理开展可再生能源开发利用,同时公布国民经济和社会发展五年规划目标年的预期指标。

实施可再生能源发电配额制的核心是,由国家规定配额义务主体在其提供、购买、使用的电量中非水可再生能源发电的具体数量。

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        各省级人民政府:制定可再配额指标实施方案、政策和措施

配额证书制度

“首先,国家根据可再生能源发展目标,及能源消费总量指标,核算全国发电配额总数。再以省为单位进行可再生能源电力消费配额分配。各地区配额总量有多有少,与能源消费总量分解原则相似。”上述能源专家说。

        各省级电网公司:制定区域完成配额的实施方案

为有效计量和核算可再生能源电力利用水平,提供市场化手段平衡区域间可再生能源发电和利用能力的差异,促进可再生能源消纳,本办法引入了可再生能源电力证书制度。可再生能源电力证书是记录计量可再生能源电力的生产、消纳和交易的载体,配额义务主体通过提交足额证书作为完成可再生能源配额指标的唯一凭证。现阶段证书的主要功能是作为可再生能源电量的计量凭证,交易目的是作为市场化的调节手段扩大全国可再生能源消纳规模,可再生能源电力证书的转移和交易不影响可再生能源发电企业的相应电量继续享受国家可再生能源电价附加资金补贴。

在分配过程中,主要考虑各地自然环境、资源禀赋、人口分布和经济水平差异。原则是,不同资源条件省份应采用不同的指标分配方案,同类型的省份则承担同等的消纳义务。

        电力交易机构:负责监测提供跨省跨区送电可再能源电量信息

证书由第三方机构根据不同发电形式,按照结算电量或发电量核发,根据发电类型不同分为水电证书和非水电证书。北京、广州电力交易中心以及各省级区域电力交易中心组织开展证书交易。水电证书在购买电量后直接转移至购电方,纳入《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》及国家主管部门发布的补助目录的项目产生的非水电技术核发的证书,在购电方按照购电协议规定全额结清购电费用后转移给购电方。为提高消纳可再生能源的积极性,允许市场主体通过与其他市场主体或可再生能源发电企业进行证书交易完成配额指标。配额差额部分也可通过向所在区域电网企业购买替代证书完成。

对于电网企业而言,保障性收购配额指标是指其经营区覆盖范围内可再生能源配额指标的综合。电网企业再将指标分解到省级电网公司和区域电网公司。

       2. 实施的几个要点:

配额义务的监督、评估和考核方式

有专家测算,以2020年我国一次能源消费总量50亿吨标煤计,2015年发电企业发电量中10%要来自于可再生能源电力;2020年配额指标是15%.

      将可再生能源电力占比作为能源发展规划的约束性指标

国务院能源主管部门负责按年度对各省级行政区域可再生能源配额指标完成情况进行监督、评估和考核,以保证办法实施的及时性和有效性。国务院能源主管部门负责对配额义务的主体承担可再生能源电力配额指标完成情况进行监督、评估和考核,并向社会公布评估考核结果。对于未达到配额指标的省级行政区域,国务院能源主管部门暂停下达或减少该区域化石能源电源建设规模、取消该区域申请示范项目资格、取消该区域国家按区域开展的能源类示范称号等措施,按区域限批其新增高载能工业项目。对于未完成配额指标的市场主体,核减其下一年度市场交易电量,或取消其参与下一年度电力市场交易的资格。对拒不履行可再生能源配额义务,违反可再生能源配额实施有关规定的企业,将其列入不良信用记录,予以联合惩戒。

对电网企业而言,2015年底国家电网、南方电网、内蒙古电网可再生能源电量最低比例分别是6%、3%、15%;2020年最低配额是10%、6%、20%。

     
 签订送受电协议促进可再能源跨省跨区域消纳,明确最低送受电量,并纳入本省电力电量平衡

可再生能源电力配额制,通过强制性手段和与之配套的市场化交易措施建立对可再生能源电力利用水平的约束性机制,有效提升可再生能源电力生产和消费的积极性,作为以可再生能源利用指标为导向的能源发展目标管理的一部分,确保完成国家制定的非化石能源占能源消费比重到2020年和2030年分别达到15%和20%的目标,为可再生能源电力的健康可持续性发展提供制度性保障,推动能源系统朝向绿色低碳方向转型。

另有专家建议:“配额指标的确定应与国家合理控制能源消费总量和调整能源消费结构的宏观目标相协调,同时应确保风电、太阳能和生物质能等发电产业均衡发展。”

       市场主体优先开展可再能源电力交易,必要时进行强制摊销

为调动地方消纳可再生能源积极性,可以规定可再生能源发电可以抵减本地区能源总消耗和排放量。

        自备电厂承担的配额指标应高于所在区域指标

配额制是促进可再生能源发展新政,但仍以行政考核手段。“具有计划导向性,配额制度可否完全落地,仍有诸多不确定性。可再生能源法虽然规定,电网企业对可再生能源发电全额保障性收购,但弃风等现象仍然很频繁。”华电集团一位政策研究人士说。

        各类发电企业有义务配合电力调度机构保障可再生能源电力优先上网

       03 可再生能源电力证书

       
可再生能源电力证书作为可再能源电力的生产、消纳和交易的载体,为了更好的监测考核可再能源电力的配额指标完成情况,也提高了可再配额交易市场的灵活性和自由性。例如不能完成配额指标的主体,可通过购买所在区域电网企业购买证书完成配额。

     
1MW=1证书(水电证书用于输电配额考核,非水电证书用于非水配额考核和总量配额考核)

        证书价格:由市场交易决定

        有效期为一个考核年(每年1月1日至12月31日)

        注:证书具体核发、交易、考核管理办法将另行制定。

       04 配额考核

       
各省级2018年可再生能源电力的配额指标和2020年的预期指标详见下面两图。

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其中,根据浙江省的资源禀赋、2017年底可再累计装机容量、年发电量和弃风弃光电量等情况,该办法规定2018年浙江省的可再生能源配额指标为17%,2020年预期指标为17.5%,2018年非水可再电力配额指标为5%,2020年预期指标为6%。

       
 未达到配额指标的省级行政区域:国务院能源主管部门暂停下达或减少该区域化石能源电源建设规模、取消该区域申请示范项目资格、取消该区域国家按区域开展的能源类示范称号等措施,按区域限批其新增高载能工业项目。

       
 未完成配额指标的市场主体:核减其下一年度市场交易电量,或取消其参与下一年度电力市场交易的资格。对拒不履行可再生能源配额义务,违反可再生能源配额实施有关规定的企业,将其列入不良信用记录,予以联合惩戒。